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金华市城市总体规划编制的对策研究
发布日期: 2016-10-19

金华市规划局

城市总体规划是政府调控城市空间资源,指导城乡发展与建设的重要公共政策,也是实施城市规划管理的法定依据。当前,我市正处在深化改革和建设两富”“两美金华的关键时期,面临着经济转型升级和城市转型发展的艰巨任务。随着中央新型城镇化会议、中央城市工作会议的召开和《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的印发实施,对新一轮城市总体规划编制提出了新要求。面对新形势和新要求,如何谋划好我市未来20年及更长远的发展,是摆在每一个城市管理者面前的一个严峻课题,亟需通过加强城市总体规划编制来实现。

一、当前金华市城市总体规划编制和实施的基本情况

(一)金华城市总体规划编制的基本情况和实施成效

1、金华城市总体规划编制的历程和特点

1955年我市编制了第一次城市总体规划,规划期限为20年,规划预测1975年城市人口为5万人,城市用地基本上以江北老城区为主,用地面积为6.5平方公里。

1959年我市进行了第二次城市总体规划编制,规划期限为10年,规划预测1967年城市人口为10万人,用地规模为9.2平方公里。规划解决了第一次规划在人口发展规模、城市发展方向、市中心位置等问题,是第一次城市总体规划的深化。

1981年,十一届三中全会后,全国城市建设步入一个新的阶段,我市成立了城市规划办公室,委托杭州大学地理系经济地理(城市规划)专业编制第三次城市总体规划。本次规划是市区第一个比较完整的、经省人民政府审批、具有法律效力的城市总体规划。规划期限为20年,规划预测期末2000年城市人口为20万人,用地规模为18平方公里。规划确定金华城市性质为浙江省重要交通枢纽和中部地区的中心城市。规划确定城市主要向金华江以南发展,形成江北、江南两大片结构,为城市发展奠定了基本的空间框架。

改革开放后,我市迎来了一个快速发展的时期,第三次城市总体规划确定的主要目标均已实现或突破。为指导新形势下金华城市建设,进一步明确城市性质和发展目标,我市在1994年委托中国城市规划设计研究院进行第四次城市总体规划编制工作。规划期限为25年,规划预测期末2020年人口为6065万人,城市建设用地为80100平方公里。规划城市性质维持第三次总体规划的城市性质不变。规划明确金华城市形态为东西带状组团式布局结构,市区形成江北、江南、多湖、麻车塘、白龙桥等五个组团,金华城市发展框架进一步清晰。

进入新世纪后,为适应城市发展需要,2000年,我市展开新一轮的城市总体规划编制。本次规划在深化改革开放的大背景下,逐步摆脱计划经济体制下城市总体规划编制的技术方法,更多地以市场经济的角度去研究、分析城市未来的发展,更多地以生态的理念去构建城市发展的空间框架。规划预测期末2020年人口为100万人,城市建设规模100平方公里。规划将金华城市性质定位为浙江省中西部地区的中心城市,重要的交通、信息枢纽。围绕这一目标定位,我市在工业、商贸、物流、旅游、科教、文化等方面取得了明显发展,“一中两翼两三角”的城市格局基本形成,中心城市的地位日益巩固。2006年,随着我省新型城市化战略的提出,为适应社会经济快速发展和城市化进程的需要,在保持原规划确定的城市性质、总体空间框架基本不变的情况下,对城市总体规划进行了修改。修改后的城市总体规划将原金东经济开发区、金西经济开发区纳入规划,规划范围扩大至市区2044平方公里范围,在空间结构上进一步强化了“两山一廊、聚合主轴”空间发展框架,强调了金义主轴聚合发展。城市总体规划的及时修改,为有效整合资源、统筹城乡协调发展、适应快速推进的城市化和浙中城市群建设提供了很好的指引。

2、当前金华城市总体规划实施的主要成效

现行城市总体规划实施的十年间,为我市社会经济发展、城市结构优化、生态环境改善、公共服务设施建设、历史文化名城保护等方面奠定了良好的基础。一个核心区七大功能区的总体结构基本成型,中心城区的三纵三横二环路网格局基本形成,中心城区城市绿地框架基本建成,市区公共服务设施总用地规模大幅增长。交通、信息枢纽和教育文化中心地位稳固,商贸物流业、电商业优势突出,宜居城市建设取得显著成绩并多次荣获宜居城市称号。

一是城市经济稳步提升。经济总量增长显著,市域地区生产总值(GDP)由2001年的526亿元,增加到2015年的3406亿元,突破现行总规预测的2200亿元。产业结构优化效果明显,三大产业由2006年的6.8:46.8:46.4调整到2015年的4.1:45.2:50.7,实现 “二三一”向“三二一”跨越。五大千亿产业主导地位确立,新兴经济快速发展,信息经济成为引领经济发展的重要力量。2015年,电子商务交易总额达3360亿元,网络零售额1344亿元,连续4年增长60%左右。

二是城市空间持续优化。一个核心区七大功能区的总体结构基本成型。多湖区块、湖海塘区块、尖峰山区块、二七区块等城市重点地区建设取得重大进展,提高了城市土地综合利用效率,改善了城市的商业商务和休闲娱乐购物环境。中心城区“两翼”——金东新区、婺城新区的空间框架基本形成,为城市空间拓展、环境品质提升、产业转型优化奠定了良好的基础。

三是城市设施不断完善。完成了金华市铁路综合站场、火车南站等重要对外交通枢纽改造和杭长高铁、金义主轴线城市快速路等重大对外交通项目建设。加快了城市由狭小的内环向“二环”城市空间框架的扩大,中心城区“三横三纵二环”框架性路网基本形成,城市主次干道进一步优化,加强了城市各片区功能的联系。城市给水主干管、城市污水处理厂、城市截污干管、500KV电网线路、天然气长输管网等重大基础设施基本按照现行总规得到有效落实。公共事业财政投入稳定增长,三级公共服务体系基本形成,市级公共服务设施落实较好。中国婺剧院、市体育中心、市博物馆等一批重大公共服务设施建设完成。

四是城市风貌格局基本成型。城市绿地系统基本成型,“三江六岸”、市民广场、迎宾大道、一、二环绿地等工程陆续完成,为成功创建国家园林城市提供了强有力的保障。在国家级历史文化名城保护方面,通过“历史名城-历史文化街区-文保单位”不同层次的控制与引导,促进了古子城历史文化街区的有效保护,使古城保护与山水格局相融合,提升了金华的文化品位。

(二)金华城市总体规划编制和实施面临的主要问题

1、城市总体规划对城市发展预测不足,削弱了规划调控和指导作用。现行城市总体规划是在2000年规划编制的基础上经过2006年修改形成的。虽然城市总体规划修改是2011年获得批复,但囿于修改时的情况,对城市性质等原总规确定的大框架均未做调整,特别是在《浙江省城镇体系规划》确定浙中城市群、金华-义乌都市区分别为浙江省三大主体城市群和四大都市区之一后,城市总体规划修改未对城市性质、城市发展目标做进一步的深入研究。在杭长客专引入金华后,城市总体规划修改也未对高速铁路对城市发展的影响进行评估和合理引导,使局部地区的发展不适应城市整体发展的要求。如婺城新城区的规划,在杭长客专线位明确后,本应进行专题研究,对沿线用地布局进行适当调整,而不能简单地把线位一摆了事,为后期规划实施留下不确定因素。城市总体规划修改中相关专题研究的不足在一定程度上削弱了规划应有的调控和指导作用。

2、城市总体规划聚合主轴的发展思路未能严格执行,中心城市能级提升缓慢。现行城市总体规划依据金华城市发展现状,为实现都市区共建、共享、共赢的目标提出聚合主轴的发展思路。但在实际建设中,各实施主体多元并进、同质竞争激烈,未能区分重点拓展方向和核心战略平台,呈现出摊大饼趋势,导致资源配置低效、空间发展政策不协调,无法实现发展目标、发展方向、发展动力协同并举,中心城市的能级提升缓慢。

3、城市总体规划与相关专项规划衔接不足,影响规划的执行和落地。专项规划是针对国民经济和社会发展的重点领域和薄弱环节、关系全局的重大问题编制的规划,是城市总体规划的深化和具体化,必须符合总体规划的要求,并与总体规划相衔接。由于金华部分专项规划与现行城市总体规划编制主体不同、时间错位,局部和整体的目标出现偏差。另一方面,现行城市总体规划在实施过程中,缺乏自下而上的反馈机制,各专项规划编制中存在的问题无法在城市总体规划编制阶段反馈,导致在城市建设过程中出现城市总体规划效力不强,不能很好地适应城市发展的新要求。

4、城市总体规划对区域协调重视不足,影响城市社会经济的发展。从区域的发展格局来看,上世纪90年代以前金华市区经济总量占全市的比重约30%,义乌约20%90年代以后,义乌逐渐追上并超过金华市区,到2015年金华市区经济总量占全市的比重不足20%,随着东阳、永康等城市的崛起,金华经济总量在市域范围内逐渐由 “双城共举”向“四足鼎立”转变,金华市区对全市的辐射带动作用进一步削弱,金华“散”的状况进一步加剧。现行城市总体规划建立在将金华作为区域中心城市的战略目标基础上,以高规格的人口规模、单中心的空间结构、放射状的交通体系进行引导和布局,对区域协调的重视不足,与现实发展情况背离。市区各实施主体之间在城市建设行为上缺乏有效的组织和协调,城市各片区建设未能充分形成合力,导致市区未能深度参与到区域分工中,缺乏足够的集聚能力和辐射能力。

5、城市总体规划统筹性不足,导致城市建设与规划不符的情况时有发生。《城乡规划法》赋予城市总体规划重要的法律地位,它既是编制近期建设规划、专项规划、控制性详细规划的法定依据,又是实施城市规划管理的法定依据。城乡规划法第十七条明确了城市总体规划的强制性内容,第四十七、四十八条中进一步明确了涉及修改规划强制性内容的要求。由于城市总体规划偏向于解决城市宏观发展问题,部分具体问题在总体规划中很难准确定位,若实际情况发生改变,必然引发规划调整。现行城市总体规划由于是规划期限内的修改,大部分用地布局仍延续了2000年规划编制时的用地布局,与当前城市发展存在较大差距。而启动总体规划修改程序复杂,且周期较长,因此亟需在城市总体规划和控制性详细规划之间寻找一种既能符合城市总体规划强制性内容要求,又具有可操作性的规划实施手段。近年来,国家住建部利用卫片检查城市总体规划执行情况,市区违法建筑数量逐年上升,也暴露出城市总体规划刚性有余,弹性不足的问题。

6、城市总体规划对城市风貌的把控不够,一定程度影响了城市形象。城市总体规划编制,更多的是从社会经济发展的视角,以城市功能为标尺,展现“二维”平面的形式,缺乏塑造城市风貌的意识。金华有着优越的地理环境和条件,如何将城市风貌规划的内容反馈到城市总体规划中,并通过城市总体规划层层传递到控制性详细规划和用地实施方案中,是规划必须解决的问题。例如,目前三江口区域高层建筑林立,密度较大,既阻挡了景观视线的穿越,也影响了城市整体风貌形象。

7、规划公众参与度不足,自觉尊重和维护总规的意识不强。《城乡规划法》明确了城市规划应强化公众参与,但对如何保证市民参与城市规划的整个过程并无明确。金华在城市总体规划编制和实施过程中虽在信息公开和公众参上做了一些工作,但对其参与的途径、方式、程序等未进行深入的探讨和实践。现行总体规划基本上由融合规划专家、政府主要领导、规划项目组的意见形成,仍是精英意志的反映,公众参与程度有限。同时,城市总体规划重要的展示载体——规划展览馆缺失,公众对城市总体规划知晓度较低,对其作用、意义不甚了解,自觉尊重和维护城市总体规划的权威性和严肃性大打折扣。

二、新一轮城市总体规划编制的新要求

(一)解决城市发展问题的客观要求

我国城镇化已经保持16年高速增长,处于城镇化加速发展阶段的中后期。城镇化速度和经济增长速度的换挡,使城镇化质量的提升更为迫切。以土地财政为基础的城市建设资金来源面临风险,粗放外延的开发建设模式不可持续。城市的快速扩张引发一系列社会矛盾,人与土地、水、生态、能源等资源的紧张关系。城市包容性不足,外来人口市民化亟待解决。老龄化趋势迅猛,城市的养老服务供给严重不足。具体到金华,其传统资源投入、投资拉动依赖的经济增长模式亟待转变,需要探索城市经济社会转型发展的新模式,一方面需利用原有优势产业基础,向低能耗、绿色、生态、可持续的新兴产业迈进,注重经济发展与环境保护同时并举,另一方应直面公共服务均衡发展、城乡协调发展、外来人口市民化等矛盾突出的问题,寻找解决途径。

(二)顺应城市发展趋势的战略要求

我国经济社会发展进入新常态阶段:一是经济从高速增长转为中高速增长;二是经济结构不断优化升级,第三产业消费需求逐步成为主体,城乡区域差距逐步缩小,居民收入占比上升,发展成果惠及更广大民众;三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。新常态下城市发展需从数量增长转向质量提升,着力加强基础设施、公务服务设施的完善,强化区域协调,积极发展特色化、差异化的产业。金华已进入都市区时代,区域发展日趋开放,呈现“扁平化”发展态势,需要因地制宜,实行差异化引导,提高整体发展水平。金华市具有良好的网络经济发展态势,网络经济塑造出一种网络协同、众包合作、共享经济的新模式,重构市域分工协作体系,提高金华市区经济发展能动性,这也对市区发展提出更高的要求。

(三)加强城市工作的政策要求

中央城市工作会议明确要求坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,对我市城市规划具有现实的指导意义,要求结合市区资源禀赋和区位优势,明确主导产业和特色产业,强化产业协作协同;要求坚持集约发展,树立“精明增长”、“紧凑城市”理念,科学划定城市开发边界,推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变;要求提升建设水平,加强城市地下空间开发利用和地上基础设施建设,建设海绵城市,加快棚户区和危房改造;要求建设和谐宜居、富有活力、特色彰显的现代化城市。

三、新一轮城市总体规划编制的对策与建议

中央城市工作会议提出“尊重城市发展规律”、“统筹规划、建设、管理三大环节,提高城市工作的系统性”,突出了城市规划的龙头地位。金华新一轮总规编制要站在更高的角度去思考,把握“一带一路”建设机遇,遵循“两美”浙江建设要求,以创新、协调、绿色、开放、共享为核心发展理念,破解发展难题,厚植发展优势,着力转变城市发展方式,着力塑造城市特色风貌,着力提升城市环境质量,着力创新城市管理服务,使城市总体规划在促进经济社会发展、优化城乡布局、完善城市功能、增进民生福祉等方面发挥重要作用。

(一)加强前期研究,突出规划战略前瞻。前期研究不仅为城市总体规划的编制提供更为科学的支撑,也是城市总体规划统筹城市各个系统的重要工作平台。专题研究需要针对城市发展中可能遇到的问题和出现的新情况,从关系到城市未来发展的重要问题出发,进行前瞻性研究。当前金华社会经济发展的条件与现行总体规划定位存在较大的差距,在区域中心城市的定位下,金华的交通、产业、规模、布局等发展方向有待进一步明确。城市总体规划编制的前期研究应重点关注都市区内部交通协调研究、增强产业区域影响力的研究、区域中心城市职能研究、城市空间布局风险评估研究、人口与用地规模研究、城市增长边界研究、邻接地区基础设施一体化研究等,为总体规划编制夯实基础。

(二)突出以人为本,转变城市发展理念。城市发展的最终目标是为了适应人的需求,因此必须牢牢坚持“人民城市为人民”的理念开展工作,规划发展应当从过去偏重追求经济上的数量增长转向实现“五位一体”发展和质量提升,从关注物质空间形象转向提供优质公共服务和人居环境,从围绕“生产”提供“场地”转向围绕“生活”塑造“场所”,从城市“吞噬”农村转向城乡共荣发展,从自上而下的政府管制转向上下双向的政府与社会治理相结合。优先发展公共交通,统筹公共汽车、BRT、轨道交通等多种类型公共交通协调发展,以提高公共交通分担率为突破口,缓解城市交通压力。建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市,增强绿色基础设施的生态容纳能力,降低城市建设对自然生态环境的负面影响,减少城市洪涝灾害,改善城市水质和水环境。增加公共服务供给效率,完善社区公共服务设施与公共服务体系建设,实现公共服务均等化。统筹城乡发展资源,依托中心城区、特色小镇、美丽乡村建设,推进服务集聚、产业创新和产业升级。

(三)促进统筹协调,引导区域共建共荣。从国家战略大格局着眼,准确把握区域发展的“风向标”,多角度研判长三角、金华-义乌都市区发展格局中金华所承载的新使命,综合判断在新的发展环境和趋势下金华可能面临的机遇与挑战,预判所将承担的职责。从区域协同角度出发,重新审视世界级平台崛起下金华的角色,提出更具有前瞻性和战略性的目标定位。金华-义乌都市区呈现网络化发展态势,未来城市竞争力更多体现在城市的资源集聚能力和服务品质上,金华需构筑开放的城市空间结构,增强都市区一体化的空间衔接,增强县市同城化发展。需把握当前发展基础较好的网络经济,从传统产业发展路径向融入世界级商圈协同借力发展转变,深度参与区域分工,做大做强块状经济,推进都市区经济协同发展。深入实施“产业升级”行动,打造创新发展新引擎,完善区域创新体系和创新平台布局,明确金华在都市区的错位差位发展路径。

(四)着眼城市“双修”,彰显城市风貌特色。加强生态文明建设,推进城市修补和生态修复“双修”,进一步提高中心城区绿地率和城市人均公园绿地面积,改变城市建设中过分追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的状况,让城市更自然、更生态、更有特色。立足于金华人文沉淀优势,保护历史文化资源,强化城市文化特色,加强历史文化街区保护利用,促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调、优美。强化山水城市环境特色,实现“望山、见水,忆乡愁”,引导控制城区风貌建设,提高城市文化、生态休闲网络的服务能力。以“集约节约”为导向,积极挖掘土地存量潜力,有序实施有机更新。通过维护加固老建筑、改造利用旧厂房、完善基础设施等措施,恢复老城区功能和活力,塑造城市特色风貌。积极开展城市设计工作,提高城市设计水平,从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局,协调城市景观风貌,留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”,体现城市地域特征和时代风貌。

(五)强化“多规合一”,增加空间管控实效。城市总体规划是城市层面协调经济、社会、环境发展的综合性空间规划,应当在空间规划体系中起主导作用。总体规划的修编应着力加强城市总体规划和土地利用总体规划、经济社会发展规划、环境保护规划的衔接。强化“多规合一”,是贯彻落实十八届四中全会的重大举措,有利于推进各级政府事权规范化、法律化,运用法治思维和法治方式推动经济、政治、文化、社会、生态文明建设,一方面,让城市治理有规可依,“多规合一”通过涉及部门合作、技术、编制、管理、实体建设等多领域、多层次的空间治理体系顶层设计的改革,各部门统一思想、达成共识,形成了顶层设计,使得“多规”的复杂问题简单化;另一方面,让城市生态有红线保护,通过“多规合一”工作,摸清了城市的资源、环境、空间条件等,明确了城市绿道、农田、水系、湿地、山体、林地边界坐标,通过确立发展底线,解决生态文明建设落地问题,避免城市“摊大饼”式扩张,实现土地集约节约利用。“多规合一”跳出规划本身,对发改、规划、国土等部门审批流程进行再造,可以有效促进科学决策、民主决策、依法决策,增强空间管控的实效。

(六)注重刚弹结合,推动规划有效实施。空间规划体系是各层次规划环环相扣的整体。城市总体规划主要控制城市结构的生长,包括功能结构、空间结构、交通结构等结构性问题。城市总体规划编制需要重点明晰和深化强制性内容,研究空间型刚性内容的落实方法,加强总体规划强制性内容对控制性详细规划的指导,将强制性内容有效传递至整个空间规划体系,保障规划的权威。在深化强制性内容基础上,要弱化非强制性内容,为城市发展、空间拓展留足弹性增长空间;加强对“市场失灵”的公共领域进行管制,同时弱化对“市场有效”领域的管控,实现开放、包容、弹性发展,适应未来的复杂性和不确定性。另一方面,城市总体规划编制需要进一步提升规划的公共政策属性,划分空间政策分区,提出空间管制要求,规划目标要能够转化为产业、土地利用、环保、交通、人口、房地产等政策导向,以利于规划的实施,并提出空间时序安排,明确近期发展重点,为下层次规划和相关政策的制定提供指导。

(七)完善公众参与,促进规划广泛共识。在城市规划编制过程中日趋强调“以人为本”、“公众参与”的背景下,城市总体规划应推行全过程的公众参与,通过民意调查、咨询讨论和成果公示三个阶段贯穿城市规划编制全过程,进一步提高规划编制的透明度、民主性,以增强规划的科学性,形成广泛的共识。一方面,需要完善公众参与平台建设,包括以网站为主体规划编制信息平台和以规划展览馆为主体的规划成果展示平台;另一方面,需要强调公众参与机制建设,通过调查问卷、咨询会、公示等形式与公众有序互动、双向交流,使公众能够通过正常渠道表达自己的诉求,建立公众参与城市规划编制、管理与监督的机制,更好地实现总规人人参与,总规人人知晓,总规人人维护的良好社会氛围。

四、新一轮城市总体规划编制的计划安排

(一)新一轮城市总体规划的期限。金华本轮城市总体规划期限为20022020,根据《城市规划编制办法》,城市总体规划期限一般为二十年,考虑到城市发展需要,建议新一轮城市总规期限仍为20年,即2021年至2040年,并要求对涉及城市长远的发展做出预测性安排。

(二)新一轮城市总体规划编制的计划。根据《城市总体规划编制审批办法(征求意见稿)》和《关于加快推进城市总体规划改革工作的通知(征求意见稿)》,新一轮城市总体规划需在规划期满前一年将总体规划方案上报省人民政府审批。为按时完成新一轮金华城市总体规划编制工作,结合本轮城市总体规划编制、审查、报批的情况,我局于2016年开展了《金华2049城市发展战略研究》工作,计划2017年上半年完成战略研究,并于2017下半年启动新一轮城市总体规划编制单位招标和规划编制工作,2019年底前完成新一轮城市总体规划审查程序,将规划成果上报省政府审批。

 

 

 

                                                                                                           20161019

 




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